前几天，一名城管执法干部和我说，他仔细研读党的二十大报告后，发现报告没有对城管执法直接作出战略部署，因此，他询问党的二十大后的城管执法要不要进行改革？改革的路在何方？

针对这位城管执法干部提出的问题，我再一次学习了党的二十大报告。党的二十大报告指出：“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制”。这段报告内容，深刻阐述了法治中国建设，推进依法行政的重要任务，进一步指明了城管执法体制改革的方向。同时，也很好地解答了这位城管干部提出的问题。

一、二十大后城管执法体制要不要继续进行改革？

城管执法体制要不要继续进行改革？答案是肯定的，那就是必须继续深化城管执法体制改革。虽然二十大报告没有直接对城管执法体制改革作出具体部署，但我认为，深化行政执法体制改革当然包括深化城管行政执法体制改革。因为城市管理行政执法体制改革是深化行政执法体制改革的重要组成部分。事实上，我国最早开展行政执法体制改革的领域，就是城市管理领域的行政执法体制改革。1997年5月，国务院法制局批准北京市宣武区开展城市管理综合执法试点。2002年8月国务院下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号文件）。该《决定》指出：国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。这个《决定》的颁布，标志着相对集中行政处罚权试点工作结束，由此进入全国全面推广阶段。13年后的2015年12月，中共中央 国务院下发了《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号文件）。这是一个指导城市管理执法体制改革的纲领性文件。7年来，在中发（2015）37号文件的指导下，城管行政执法体制改革取得了阶段性成果，改革永远在路上。因此，作为深化行政执法体制改革重要内容之一的城管行政执法体制也必须继续深化改革。

二、二十大后城管执法体制改革的走向

二十大召开时前，各地政府在贯彻落实中发（2015）37号文件，开展城管行政执法体制改革的过程中，中共中央 国务院又陆续下发了两个有关城管执法的文件，即探索实行跨领域跨部门综合执法和推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的文件：

一是中共中央在2018年3月下发的《深化党和国家机构改革方案》（中发〔2018〕11号）,《方案》中特别提出：“继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。”

二是中共中央办公厅、国务院办公厅在2019年初下发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）。《意见》中明确要求积极推进基层综合行政执法改革。推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。

按照上述两个文件的要求，各地党委、政府积极推进跨领域跨部门综合执法和行政执法权限和力量向基层延伸和下沉两项工作。随着这两项工作大力开展，各县市（县级市）区城管行政执法队伍开始分别走向不同的发展道路：

一是城管行政执法队伍融入了跨领域跨部门综合执法改革当中，成为跨领域跨部门大综合执法队伍的重要组成部分。例如，在浙江省推进“大综合一体化”的改革中，浙江省的城管行政执法队伍全部融合到浙江省各级综合行政执法队伍中，也可以说在浙江省已经没有了名字叫“城管”的执法队伍。

二是原本属于各县市区的城管行政执法队伍下沉到镇街，成为镇街的综合执法队伍，以镇街的名义执法，作出行政处罚决定。例如，江苏省、广东省等地有大部分城管执法队伍都下放到镇街，同时，城管执法人员的编制、经费等全部下放到镇街，成为镇街的综合执法人员，与原县市区城管执法部门完全脱钩。

三是坚守城管执法体制改革，继续以城管行政执法部门的名义在市容环卫、园林绿化、市政工程和公用事业等方面行使行政处罚权。例如，吉林省统一城管执法部门名称为“某某市、县、区城市管理行政执法局”。

既然如此，那么二十大后的城管执法体制改革之路，应当朝着什么方向走呢？
我认为，党的二十大后城管执法体制改革应当走内涵发展道路。内涵发展道路就是城管行政执法改革要走专业化道路，即在城市管理领域内、行业内建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。因为走这样的城管执法改革之路，有法律作为依据。
新修订的《行政处罚法》第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”
由此可见，《行政处罚法》第十八条的规定就是在城市管理领域内开展综合行政执法，相对集中行政处罚权的依据。关于这一点，我们从目前市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域开展综合行政执法改革实践上不难看出，除了城市管理领域是跨部门、跨部分领域开展综合执法之外，其他市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等都是在其领域内、行业内积极推进综合执法，相对集中行政处罚权，并且取得了突出的效果。因此，按照《行政处罚法》第十八条的规定，城市管理行政执法也应当是在其领域内、行业内进行改革。这符合《行政处罚法》的立法精神，符合党的二十大提出的深化行政执法体制改革精神。

三、在城市管理领域内实施行政执法体制改革路径

从1997年5月城市管理综合执法改革试点至今已经25年了。这25年来，城管执法体制改革的成果让基层城管执法人员感到，他们能够享受到的城管执法改革红利太少。其主要原因是城管执法体制改革缺少顶层设计，作为国家的行政执法力量实际上在全国没有实现统一，例如，城管执法机关的性质、名称不统一；城管执法人员的编制、待遇不统一；城管执法的内容、范围不统一等等。由于缺少顶层设计，致使地方城管执法“八仙过海、各显其能”的状况并没有多少改变。

因此，为贯彻《行政处罚法》第十八条的立法精神，落实党的二十大“深化行政执法体制改革”精神。在城市管理领域内实施行政执法体制改革路径应当是城管执法立法。考虑到直接提请全国人大制定《城市管理法》难度较大，所以，建议首先制定国务院《城市管理行政执法条例》比较现实一些。其实，我和我的助手李奇鸣十年前就起草好了国务院《城市管理行政执法条例》（专家建议稿、征求建议稿）并刊登在《城建监察》2012年第3期上征求修改意见，但当时全国各地城管没有几个人提出修改意见，再加上当时全国城管处于“儿孙满堂、上无爹娘”的没有国家主管部门的原因，只好作罢。十年后的今天，我们建议制定国务院《城市管理行政执法条例》应当对城市管理执法范围和内容；城市管理执法主体；城市管理执法体制；执法协作配合；执法规范和纪律；城市管理执法人员的编制、职级和待遇；城管执法的财政经费、装备和执法保障；执法监督；城管执法协助人员的招聘、录用、工资待遇、晋级、奖励与惩罚等制度作出规定。为全国城管执法提供有力的法规支撑，保障城管执法有法可依，实现二十大确定的全面推进严格规范公正文明执法的目标任务。

作者：王毅 住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授

来源：王毅城管